Giovedì, 14 Marzo 2013 10:23

Analisi costi benefici per promuovere la cogenerazione e il teleriscaldamento: l’art. 14 della direttiva sull’efficienza energetica

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EUROPA

L’art. 14 della nuova Direttiva europea sull’efficienza energetica (2012/27/UE, del 25 ottobre 2012), dedicato alla promozione della cogenerazione ad alto rendimento e del teleriscaldamento “efficiente”, contiene alcune delle disposizioni più innovative della direttiva, e questo sotto diversi profili: delle opportunità di innovazione tecnologica, del potenziale di risparmio energetico e, non ultimo, dell’approccio di policy adottato, che subordina l’obbligo di adottare tecnologie di cogenerazione e/o di teleriscaldamento allo svolgimento di analisi costi benefici.

Lo scopo dell’analisi costi benefici, da realizzare ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla costruzione dell’impianto, è di dimostrare, oltre alla redditività dell’investimento, i benefici netti per la collettività delle opzioni tecnologiche di recupero di calore rispetto all’opzione progettuale che comporta la sua “dissipazione” nell’ambiente.

Un primo obbligo di analisi costi benefici ricade sulle amministrazioni degli Stati Membri che dovranno effettuare – anche in collaborazione con gli operatori privati-  una valutazione globale del potenziale sul territorio nazionale di applicazione della cogenerazione ad alto rendimento e del “teleriscaldamento e teleraffreddamento efficienti” (“un sistema di teleriscaldamento o teleraffreddamento che usa per almeno il 50 % energia rinnovabile, il 50 % calore di scarto, il 75 % calore cogenerato o il 50 % una combinazione di tale energia e calore”).   Il par. 3 dell’art. 14 stabilisce che la valutazione del potenziale nazionale dovrà essere effettuata mediante un'analisi costi-benefici  conformemente ai principi metodologici riportati nella parte 1 dell’Allegato IX (intitolata “Principi generali dell’analisi costi benefici”). In sostanza, i principi dell’allegato IX corrispondono alle finalità e, con alcune semplificazioni, anche allo schema-tipo per l’analisi costi benefici dei progetti d’investimento, così come descritto nella manualistica internazionale ed europea di riferimento. E’ interessante notare che il par. 3 dell’art 14 della direttiva riconosce che l’analisi costi-benefici del potenziale nazionale può essere svolta in sede di Valutazione Ambientale Strategica  di determinati piani e programmi (direttiva 2001/42/CE): si tratta di un  esplicito riconoscimento normativo, se ancora ce ne fosse bisogno, della piena dignità della valorizzazione economica dei benefici ambientali, nonché dell’utilità di portare a sintesi (utilizzando il metro economico) le informazioni fornite dagli indicatori “fisico-chimici” della VAS. L’analisi costi benefici estesa alle componenti ambientali (Environmental Cost Benefit Analysis) permette quindi di chiudere il cerchio della valutazione dei piani e programmi, integrando gli aspetti economici con quelli ambientali e sociali. Ecba Project è a disposizione delle associazioni industriali interessate e delle amministrazioni competenti, per sviluppare proposte di metodologie appropriate di  valutazione delle esternalità ambientali e dei benefici economico-sociali del potenziale nazionale di cogenerazione e teleriscaldamento (ad es. criteri semplificati per la considerazione dei benefici occupazionali e fiscali).

Ulteriori obblighi di esecuzione di analisi costi benefici sono previsti al livello dei singoli progetti, e precisamente ai fini delle autorizzazioni alla costruzione degli impianti o al loro ammodernamento sostanziale (par. 5, 7 e 9 dell’art. 14). A partire dal 5 giugno 2014 (scadenza di recepimento della direttiva), nelle fattispecie sotto elencate sarà necessario realizzare preventivamente un’analisi costi-benefici finalizzata a verificare la convenienza economica dell’opzione progettuale di recupero del calore rispetto alle opzioni convenzionali (spreco del calore):

  1. nuovo impianto o ammodernamento sostanziale di un impianto termico di produzione di energia elettrica con potenza termica totale in input  > 20 MW;
  2. nuovo impianto industriale, o suo ammodernamento sostanziale, con potenza termica totale in input > 20 MW che, dopo  l’utilizzo dell’energia termica per gli usi industriali previsti, generi calore di scarto a un livello di temperatura utile;
  3. nuova rete di teleriscaldamento e di tele raffreddamento, o un nuovo impianto di produzione di energia o di ammodernamento sostanziale di un impianto di produzione di energia con potenza termica totale superiore a 20 MW nell'ambito di una rete di teleriscaldamento e di teleraffreddamento esistente. In questi casi, la finalità dell’analisi è di valutare i costi e i benefici dell’uso di calore di scarto degli impianti industriali situati nelle vicinanze.

Si può notare che i settori industriali interessati dall’obbligo di analisi costi benefici a livello di progetto attraversano l’intero tessuto industriale nazionale.

In fase di recepimento della direttiva, gli Stati Membri dovranno intervenire sui criteri da tenere in considerazione ai fini del rilascio delle autorizzazioni per la costruzione degli impianti  (per le centrali elettriche, i criteri di autorizzazione dell'articolo 7 della direttiva 2009/72/CE, che regolamenta la Procedura riguardante le autorizzazioni per nuova capacità degli impianti di generazione), in maniera tale da garantire che: a) le amministrazioni competenti tengano conto dei risultati della valutazione globale del potenziale di cogenerazione e teleriscaldamento; b) le analisi costi benefici siano eseguite con le modalità previste dalla direttiva; c) l’esito delle analisi costi benefici sia preso in considerazione ai fini del rilascio dell’autorizzazione (evidentemente, anche nei casi in cui le analisi costi benefici dell’opzione di recupero del calore comporti un esito negativo, a sostegno di progetti che escludano tale opzione). Inoltre, gli obblighi del par. 5 si applicano anche alle autorizzazioni relative agli impianti contemplati dalla direttiva 2010/75/UE del 24 novembre 2010 relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (cosiddetta AIA-Autorizzazione Integrata Ambientale).

Va sottolineata l’innovazione introdotta dall’art. 14 nell’approccio autorizzativo: mentre il testo originario proposto dalla Commissione introduceva direttamente un obbligo di recupero del calore, tramite la cogenerazione o il teleriscaldamento, il confronto politico durante l’iter della direttiva ha portato a smussare le posizioni più oltranziste, subordinando l’autorizzazione dei progetti impiantistici alla verifica di fattibilità economico-sociale delle opzioni ad alta efficienza energetica, utilizzando lo strumento valutativo dell’analisi costi-benefici, alla cui descrizione viene dedicato l’Allegato IX della direttiva.

Ad una lettura attenta dell’Allegato IX, condotta da Ecba Project anche alla luce delle metodiche  raccomandate a livello comunitario e delle normative vigenti che prescrivono l’analisi costi-benefici in settori contigui (vedi altro articolo pubblicato sul presente Blog), è possibile riscontrare elementi inequivocabili del fatto che le analisi costi benefici richieste dall’art. 14 vadano effettuate secondo una prospettiva economica, di benessere collettivo, concettualmente distinta dall’analisi di  redditività finanziaria di un progetto di investimento, consueta agli operatori privati. Nello stesso tempo, va sottolineato che le due analisi sono consequenzialmente legate, in quanto  l’analisi finanziaria precede l’analisi economica e fornisce a quest’ultima i principali dati di input, ponendosi, in tal modo, come elemento di cerniera fra le analisi preliminari di mercato e la valutazione economica dello specifico progetto, demandata all’analisi costi-benefici.  Dato che in fase di recepimento della Direttiva, gli Stati Membri dovranno adottare metodologie di riferimento per lo svolgimento di ciascuna delle due fasi di analisi, essi potranno ispirarsi sia ai principi generali stabiliti nella parte 1 dell’Allegato IX che ai riferimenti metodologici e normativi sull’analisi costi benefici dei progetti d’investimento già vigenti negli ordinamenti nazionali (In Italia particolarmente sviluppati nel settore della finanza di progetto e delle opere pubbliche finanziate dai ministeri). 

Per quanto riguarda i soggetti che eseguiranno le analisi costi benefici, la direttiva fornisce alcuni indirizzi generali, da cui emerge chiaramente l’attribuzione alle amministrazioni pubbliche della competenza riguardante le metodologie e la responsabilità finale delle analisi, mentre per quanto riguarda lo svolgimento delle stesse gli Stati Membri potranno coinvolgere gli operatori proponenti dei progetti. Più precisamente, mentre tutti gli operatori degli impianti possono essere coinvolti nell’analisi costi benefici finalizzata alla valutazione globale del potenziale di cogenerazione e teleriscaldamento, per quanto riguarda le analisi costi benefici relative ai singoli progetti il par. 5 dell’art. 14 prevede la possibilità di coinvolgere gli “operatori del teleriscaldamento”, mentre non menziona gli altri operatori privati potenzialmente interessati (proponenti/operatori di centrali termo-elettriche e operatori degli impianti industriali). Ci auguriamo che in sede di recepimento della direttiva questo passaggio, evidentemente discriminatorio, non comporti l’esclusione di questi soggetti dalle analisi costi-benefici a livello di progetto. I dati tecnici di progetto, quelli relativi al mercato (analisi della domanda e offerta)  e i dati finanziari del business plan (costi e rientri) costituiscono  la base di dati di partenza per una corretta analisi costi benefici, che quindi richiede un alto grado di integrazione e coerenza con i dati di progetto, di titolarità del proponente. E’ dunque irrealistico ipotizzare che le analisi costi benefici siano eseguite da un ente specializzato dell’amministrazione, indipendente rispetto al proponente del progetto, mentre è più plausibile pensare ad un sistema in cui l’amministrazione sviluppi metodi omogenei di analisi (linee guida, valori parametrici, etc.), il proponente li applichi eseguendo l’analisi costi-benefici sui dati di progetto (anche con l’ausilio di soggetti consulenziali specializzati) e l’amministrazione verifichi la correttezza delle analisi effettuate dai proponenti.

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