Sabato, 25 Agosto 2012 14:07

Dlgs 228/2011: una grande opportunità per adottare l'analisi costi benefici nella valutazione e selezione delle opere pubbliche In evidenza

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Le innovazioni introdotte dal Dlgs 228/2011 al regolamento di attuazione del Codice sugli appalti pubblici acquistano un senso preciso ed un’effettiva utilità pubblica solo se il metodo di valutazione e di selezione delle opere, che ogni Ministero dovrebbe adottare, è improntato all’analisi costi-benefici, l’unico metodo capace di valutare con criteri economici sistematici e integrati il grado di merito “sociale, economico e ambientale“ di un progetto da finanziare con risorse pubbliche.

Il decreto legislativo, infatti, costituisce attuazione di un passaggio della finanziaria 2010 (articolo 30, commi 8 e 9, lettere a), b), c) e d), della L. 31 dicembre 2009, n. 196) che aveva delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi, al fine di garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l'efficienza e l'efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche.

Il campo di applicazione del decreto riguarda le attività di valutazione ex ante ed ex post delle opere finanziate con risorse dei singoli Ministeri.

  • I Ministeri sono tenuti a svolgere le attività di valutazione ex ante ed ex post per le opere pubbliche e di pubblica utilità a valere sulle risorse iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri, ovvero oggetto di trasferimento da parte degli stessi a favore di soggetti attuatori, pubblici o privati, in forza di specifica delega, ovvero anche per le opere opere pubbliche che prevedono emissione di garanzie a carico dello Stato.
  • Ogni Ministero deve redigere ogni tre anni un Documento pluriennale di pianificazione, aggiornabile annualmente mediante una Relazione sullo stato di attuazione del Documento  che include e rende coerenti tutti i piani e i programmi d'investimento per opere pubbliche di propria competenza, che deve essere approvato dal CIPE o dal Ministro stesso previa istruttoria del Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri per la Programmazione e Coordinamento della Politica Economica
  • La struttura del Documento di pianificazione delle opere pubbliche di ciascun Ministero deve rispondere ad uno schema-tipo che comprende le seguenti tre sezioni:
  1. analisi ex ante dei fabbisogni infrastrutturali;
  2. metodologia e risultanze della procedura di valutazione e di selezione delle opere da realizzare e individuazione delle priorità di intervento;
  3. definizione dei criteri per le valutazioni ex post degli interventi individuati e sintesi degli esiti delle valutazioni ex post già effettuate.

La procedura di valutazione per ciascuna delle tre sezioni del Documento viene dettagliatamente descritta (e prescritta).

In particolare si segnalano i seguenti passaggi:

  • nella valutazione dei fabbisogni infrastrutturali (Sezione I del documento di pianificazione, art. 3), anche se deve essere effettuata un’analisi preliminare dell’offerta attuale di infrastrutture e della domanda futura, gli obiettivi da raggiungere e le priorità devono comunque rispondere alle direttive del Ministro ed essere coerenti con i documenti di programmazione vigenti. Inoltre, il Documento deve riportare l’elenco degli studi di fattibilità da realizzare e degli eventuali progetti già disponibili (propedeutici all'individuazione degli interventi funzionali al raggiungimento degli obiettivi), con l'indicazione delle risorse finanziarie necessarie per l'elaborazione degli studi stessi e la relativa copertura finanziaria.
  • L’art 4. del Dlgs 228/2011  (procedura di valutazione ex ante delle singole opere) interviene in maniera significativa sulla disciplina degli studi di fattibilità, andando ad integrare i contenuti minimi degli studi di fattibilità previsti dall’art. 14, comma 1 del regolamento di attuazione del Codice degli Appalti pubblici (DPR 5 ottobre 2010, n. 207), con le seguenti aggiunte:
  1. i valori degli indicatori di realizzazione e di risultato che, insieme alla quantificazione finale dei tempi e dei costi realizzazione dell’opera, consentiranno di misurare la rispondenza dell'opera, una volta  finita, con gli obiettivi della valutazione ex ante
  2. il piano economico-finanziario del progetto di investimento, corredato dagli indicatori sintetici di valutazione della redditività;
  3. l'analisi della sostenibilità gestionale dell'opera;
  4. per gli investimenti stimati maggiori di 10 Milioni di euro, viene richiesta un’analisi dei rischi, sostanzialmente intesa secondo due accezioni: i rischi in fase procedurale/amministrativa e quelli di natura  economico-finanziaria (si noti che l’analisi del rischio economico-finanziario presuppone la preliminare esecuzione di un’analisi di sensitività dei principali fattori che influenzano il piano economico finanziario). Questo passaggio valutativo viene considerato stringente, pena l’impossibilità di inserire l’opera nel documento e di effettuare le procedure di affidamento dei lavori.

Per quanto riguarda la procedura di selezione delle opere, l’art 5 del  Dlgs 228/2011 stabilisce che ogni Ministero selezioni in via definitiva le opere da includere nel Documento sulla base sia della valutazione ex ante del fabbisogno di infrastrutture che della valutazione ex ante delle singole opere. A questo scopo stabilisce i contenuti minimi della seconda sezione del documento, che comprendono:

-       i criteri e la metodologia valutativa di confronto utilizzati per selezionare le opere

-       le sintesi degli studi di fattibilità

-       l’elenco delle opere con l’indicazione sia dell’ordine di priorità e dei criteri utilizzati per definire tale ordine

Si ricorda che, ai sensi del comma 2 art 14 del citato regolamento appalti, qualora lo studio di fattibilità sia  posto a base di gara ai sensi degli articoli 58 e 153 del codice, esso si compone, in aggiunta alla relazione illustrativa generale e alla relazione tecnica, di un elaborato tecnico-economico comprensivo dell’analisi della fattibilità economica e sociale, ovvero di un’analisi costi-benefici in un’ottica di utilità pubblica, ulteriore e distinta rispetto all’analisi della fattibilità  finanziaria.

Di conseguenza, gli studi di fattibilità relativi a opere pubbliche poste a base di gara dovrebbero essere corredati di valutazioni di fattibilità economica e sociale (analisi costi benefici), ulteriori rispetto al piano economico-finanziario e all’eventuale analisi del rischio.

Proprio tali valutazioni di costo/beneficio del progetto, se condotte in maniera sistematica per pervenire agli indicatori di sintesi atti a rappresentare l’utilità collettiva di un progetto (Valore Attuale Netto Economico o VANE, Tasso Interno di Rendimento Economico o TIRE, rapporto fra i Benefici e i Costi economici), consentirebbero di completare in maniera efficace ed efficiente la procedura ministeriale di valutazione e di selezione delle opere da realizzare.

Infatti, i soli indicatori di fattibilità economico-finanziaria del progetto di investimento, nel caso di opere pubbliche spesso negativi o appena positivi (“opere fredde” che necessitano di contributi pubblici in conto capitale), non forniscono alle autorità pubbliche informazioni né sufficienti né coerenti per la selezione delle opere da finanziare. La valutazione economico-finanziaria consente solo di stabilire l’entità di contributo pubblico necessaria per rendere economicamente redditizio un dato progetto di investimento in un’opera pubblica nella prospettiva di un gestore dell’opera in concessione. Solo l’applicazione di indicatori di fattibilità economico-sociale, atti ad esprimere la convenienza collettiva e non privatistica del progetto, consentono di corredare in maniera efficace le valutazioni di redditività economico-finanziaria di un’opera pubblica. Infatti, l’analisi costi- benefici dei progetti di fattibilità consente sia di giustificare o meno l’idoneità di un’opera a usufruire di un contributo pubblico in conto capitale, sia di graduare secondo un preciso criterio di merito le varie opere pubbliche, individuando quelle più meritevoli per un dato budget in un’ottica di convenienza collettiva (fase di selezione vera e propria).

Le innovazioni introdotte dal Dlgs 228/2011 acquistano un senso preciso ed un’effettiva utilità pubblica solo se il metodo di valutazione e di selezione delle opere, che ogni Ministero dovrebbe adottare, è un metodo come l’analisi costi benefici estesa alle componenti ambientali, capace di valutare in maniera quantitativa e sistematica il grado di merito  di un progetto da finanziare con risorse pubbliche.

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Letto 12466 volte Ultima modifica il Giovedì, 21 Gennaio 2016 19:20
Donatello Aspromonte

Analista economico, esperto in analisi costi-benefici di progetti e politiche di investimento e valutazioni di sostenibilità economica, sociale ed ambientale.

Sito web: plus.google.com/+DonatelloAspromonte?rel=author

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