Lunedì, 14 Settembre 2015 10:27

Osservazioni di ECBA Project al documento per la consultazione sul Piano strategico sugli usi del GNL In evidenza

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La bozza di Piano strategico nazionale è stata elaborata con largo anticipo rispetto alla direttiva europea  sui carburanti alternativi e  senza che la leva per l’iniziativa ministeriale fosse dovuta  a impellenti obblighi normativi di tipo ambientale: bisogna dare atto che con questo documento l’Italia è riuscita a fare sistema su una grande opportunità trasportistica e industriale, potenzialmente più benefica sotto il profilo ambientale, economico e sociale, rispetto ad altri altri Stati europei.

Tuttavia, il documento di Piano sinora elaborato è immaturo per la pubblicazione come documento di strategia. Bisognerebbe  completare l’utile lavoro sinora svolto  con ulteriori elaborazioni e passaggi che la renderebbero “opera compiuta”. Il tempo  ci sarebbe. L’introduzione al  documento di consultazione, infatti, chiarisce che si prevedono non una, ma due, successive evoluzioni di questo documento: nella prima, da realizzare alla luce delle osservazioni del pubblico, la strategia “indicherà gli obiettivi concreti da conseguire con il relativo crono programma e le misure previste per la sua attuazione, con l’obiettivo di giungere alla fine del 2015 alla sua adozione da parte dei ministeri interessati”; nella seconda, “la strategia costituirà anche la base del documento settoriale per il GNL da predisporre per rispondere a quanto richiesto all’Italia dalla direttiva DAFI; esso rappresenta perciò il primo passo per la definizione del quadro strategico nazionale per il settore del GNL che verrà successivamente integrato e completato con obiettivi e misure definite secondo quanto specificamente richiesto dagli articoli 3 e 6 della direttiva 2014/94/UE.” Una scansione che sembra voler dire: prima adottiamo in autonomia la strategia nazionale, poi ottemperiamo agli obblighi un po’ burocratici della direttiva.

Una prima constatazione è l’assenza nel documento di Piano di un capitolo sul sistema di governance degli indirizzi politici, degli obiettivi quantitativi e degli strumenti previsti dal Piano stesso. Qual è il meccanismo istituzionale di coordinamento dei ministeri, delle associazioni di categoria interessate e dei singoli operatori? In particolare, questa esigenza è ineludibile e impellente per una corretta gestione degli strumenti di finanziamento, ivi inclusi i meccanismi di finanziamento comunitari per le TEN –T (CEF), che sono gestiti autonomamente  dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, senza alcuna forma di coordinamento con le altre amministrazioni e che nel prossimo futuro rischiano di sviluppare una gestione indipendente dalle previsioni del Piano e della Strategia nazionale.

E’  necessario che il Piano GNL e la successiva Strategia nazionale sui carburanti alternativi prevedano un sistema di Governance interministeriale nella gestione e fruizione dei meccanismi di finanziamento, capace di assicurare, fra l’altro,  il rispetto delle normative vigenti sugli appalti e  sulla valutazione ex ante dei progetti per la realizzazione delle infrastrutture per lo stoccaggio e la distribuzione del GNL. Compito primario del sistema di Governance è di assicurare l’attuazione  dei criteri e delle linee guida per lo sviluppo della rete nazionale di distribuzione del LNG, che dovrebbero per l’appunto essere ben esplicitati dal Piano stesso.

Un secondo insieme di considerazioni riguarda il fatto che l’approccio valutativo di interesse pubblico, proposto dalla direttiva DAFI per lo sviluppo della rete distributiva (e che è anche condizione imprescindibile di sviluppo e rinascita del nostro Paese) sia stato ignorato o comunque aspetta ancora di essere recepito nel piano nazionale.

L’impostazione attuale del documento è: lasciamo che sia il mercato a sviluppare la rete distributiva.

Giusto, ma non basta. Per assecondare le forze di mercato non occorre un Piano.

Quando l’art. 3 comma 1 della direttiva richiede agli Stati membri  che il quadro strategico nazionale comprenda come suoi elementi “una valutazione dello stato attuale e degli sviluppi futuri del mercato”, una definizione degli “obiettivi  nazionali per la realizzazione delle infrastrutture a norma (…) dell’art. 6 par. 1, 2, 3, 4, 6, 7 e 8, oltre che “le misure per il raggiungimento degli obiettivi”, non è una richiesta burocratica, ma un invito agli Stati Membri a seguire un percorso logico volto a individuare le componenti di costo e di beneficio della strategia e a massimizzare i benefici netti per lo Stato Membro di una politica per i carburanti alternativi: prima di proporre le misure di sostegno, dimmi quali sono gli obiettivi di infrastrutturazione che vorresti e dimmelo alla luce di un’approfondita analisi della domanda e dei costi-benefici delle infrastrutture proposte, secondo un’ottica che sia non solo redditizia per i proponenti dei progetti ma anche utile per la collettività. Quali i vantaggi sui costi dei trasporti? Quali le ricadute attese sui comparti della filiera, sugli scambi commerciali e sulla competitività delle industrie che dipendono dai trasporti? Quali i benefici ambientali al netto dei costi?

Vale la pena infatti di richiamare le principali disposizioni dell’art. 6 della direttiva DAFI  (l’articolo riguardante gli obblighi per gli Stati Membri di realizzazione delle infrastrutture per la distribuzione e fornitura del GNL):

“1. Attraverso i rispettivi quadri strategici nazionali, gli Stati membri assicurano che, entro il 31 dicembre 2025, nei porti marittimi sia realizzato un numero adeguato di punti di rifornimento per il GNL per consentire la circolazione di navi adibite alla navigazione interna o navi adibite alla navigazione marittima alimentate a GNL nella rete centrale della TEN-T. (..)

2. Attraverso i rispettivi quadri strategici nazionali, gli Stati membri assicurano che, entro il 31 dicembre 2030, nei porti della navigazione interna sia realizzato un numero adeguato di punti di rifornimento per il GNL per consentire la circolazione di navi adibite alla navigazione interna o navi adibite alla navigazione marittima alimentate a GNL nella rete centrale della TEN-T. Gli Stati membri cooperano se del caso con gli Stati membri confinanti per assicurare l'adeguata copertura della rete centrale della TEN-T(...).

Il termine più ricorrente, che dovrebbe far riflettere, è proprio quell’ “adeguato”, qui evidenziato in corsivo  (nella versione in inglese della direttiva, il termine è “appropriate”), con cui l’obbligo di realizzare le infrastrutture di fornitura è stato sostituito nel testo finale di compromesso come un obbligo di valutare la convenienza di realizzare le infrastrutture di fornitura: è evidente il rimando ad un  processo valutativo approfondito che ogni Stato membro dovrebbe condurre sui punti e corridoi della rete TEN-T.

Valutare come? Lo strumento valutativo dell’analisi costi - benefici è esplicitamente richiamato in diversi passaggi-chiave della direttiva:

  1. per guidare la decisione di localizzazione dei punti di fornitura GNL nei porti (preambolo 42: “È opportuno basare la decisione sull'ubicazione dei punti di rifornimento per il GNL nei porti su un'analisi costi-benefici, incluso una valutazione dei benefici per l'ambiente”);
  2. come criterio discriminante per la definizione del numero “appropriato” di punti di fornitura GNL lungo la rete stradale TEN-T. In sostanza, potrà essere realizzato un numero di punti di fornitura anche superiore ai punti che si auto-sostengono finanziariamente, e questo fino al punto di pareggio economico-sociale degli investimenti includendo nell’analisi costi benefici anche i benefici ambientali apportati dal GNL;
  3. per giustificare la realizzazione o meno degli impianti di shore side electricity nei porti della rete centrale TEN-T (dimostrazione di convenienza per la collettività includendo i benefici netti ambientali della fornitura in porto, tenendo conto dei costi d’investimento, di quelli operativi e dei costi ambientali della produzione di elettricità).
  4. per indirizzare lo sviluppo del sistema di distribuzione primario (stoccaggi) in un’ottica di sostenibilità economica, e non esclusivamente finanziaria. Infatti, il  preambolo 44 recita: “Gli Stati membri dovrebbero garantire un sistema di distribuzione adeguato tra gli stabilimenti di stoccaggio e i punti di rifornimento per il GNL. Per quanto riguarda il trasporto su strada, la disponibilità e l'ubicazione geografica dei punti di carico per i veicoli cisterna di GNL sono essenziali per lo sviluppo di una mobilità basata sul GNL economicamente sostenibile”

In tutti e quattro i casi sopra richiamati, l’analisi costi-benefici da condurre nel Piano strategico nazionale è in chiave di utilità collettiva e non esclusivamente privatistica (quest’ultima nota anche come analisi finanziaria, analisi di redditività o del ROI - Return on Investment), anche considerato il fatto che i progetti di infrastrutturazione potranno beneficiare di contributi pubblici e che precise normative europee e nazionali regolano la valutazione ex ante dei progetti co-finanziati con fondi pubblici, ivi inclusi i progetti TEN-T co-finanziati con la CEF. Si tratta della cosiddetta Cost - Benefit Analysis, o ancor più precisamente della Environmental Cost – Benefit Analysis, ovvero un’analisi costi benefici di utilità pubblica comprensiva non solo dei classici benefici socio-economici dei progetti d’investimento, ma anche della valutazione monetaria dei costi o benefici ambientali (valutazione delle esternalità): una metodologia regolamentata a livello europeo con manuali e linee guida valutative, e che le autorità nazionali potrebbero ulteriormente regolamentare per assicurare la necessaria standardizzazione (ad esempio dei parametri nazionali) e trasparenza del processo valutativo.

Sorprende quindi molto negativamente che mentre nel testo della direttiva sia continuamente richiamata la necessità di applicare metodologie valutative di analisi della domanda e, successivamente,  di analisi costi-benefici per la definizione del sistema ottimale di distribuzione primaria (art. 6 comma 6) e per l’individuazione dei punti di fornitura nei porti e lungo la rete (art. 6 comma 1,2 e 4), nel documento di Piano i criteri di analisi costi benefici non siano mai richiamati, né sia mai menzionata l’opportunità di integrare nella valutazione economica la concreta misura dei benefici ambientali attesi associati alla diffusione del GNL.  Il documento contiene varie analisi della domanda, ma tutte in vario modo parziali e incompiute, che non trovano una sintesi complessiva con un capitolo di analisi trasversale della domanda nei diversi segmenti, o perlomeno con un grafico riepilogativo di evoluzione del mercato potenziale (i consumi energetici attesi nei trasporti) o con una stima  della domanda  attesa complessiva di GNL per i centri di stoccaggio che dovrebbero essere realizzati. Nelle stime contenute nel documento prevale una certa confusione metodologica, con stime della domanda di GNL variamente riferite a concetti molto diversi, quali i  “viaggi” dei veicoli a GNL, le “percorrenze” dei veicoli a GNL (v-km), i “traffici” svolti dai veicoli a GNL (tonn-km), mentre paradossalmente non sono riportate né tabelle  di stima del mercato potenziale (i “consumi energetici dei mezzi di trasporto che potrebbero adottare il GNL) né tabelle di stima della domanda attesa di GNL (i consumi attesi di GNL in tonnellate o metri cubi, ovvero l’indicatore che dovrebbe guidare il Governo alla definizione degli obiettivi quantitativi del Piano).  

Inoltre, qual è l’orizzonte temporale del piano? Il 2020, il 2025 o forse più correttamente il 2030, come vuole la direttiva? Come è possibile individuare le misure di sostegno più appropriate, se non è definita la scansione temporale delle scadenze normative da rispettare, e se non è chiara la distinzione fra contributo alla domanda attesa di GNL raggiungibile con la sostituzione naturale delle flotte veicolari (con unità nuove a GNL)  e contributo degli interventi in retrofit?

In particolare, è essenziale applicare l’analisi costi benefici per l’obiettivo nazionale da definire ai sensi del comma 6 dell’art. 6 sopra citato, riguardante il numero e la localizzazione degli stoccaggi nazionali per la distribuzione primaria, quella che dovrebbe alimentare  i punti di rifornimento sia per gli utenti marittimi che per quelli stradali.  Ogni rigassificatore esistente o in costruzione (infrastrutture già dotate dei serbatoi di stoccaggio, alle quali sono richiesti adeguamenti generalmente meno onerosi rispetto ad un serbatoio ex novo) e ogni porto che fa parte della rete centrale delle TEN-T dovrebbe condurre questa valutazione ex-ante, analizzando la domanda di GNL nel proprio bacino di utenza (traffico marittimo, stradale e altri usi). E dovrebbe farlo sotto quella  regia fornita dal Piano stesso. Ma dove sono –nel documento- le linee guida per effettuare queste valutazioni?

Se guardiamo ai paragrafi 2.7 e 2.8, dedicati ai criteri per lo sviluppo della rete di distribuzione, vige una certa confusione, tanto è vero che i paragrafi sono separati (uno per il marittimo, l’altro per il terrestre), mentre è ovvio che l’approccio dovrebbe essere integrato. Così come nel documento non viene fornito un quadro unitario di analisi della domanda di GNL a livello nazionale (ancora meglio, una ripartizione per aree di  bacino portuale/terminale GNL), non emerge la minima preoccupazione sulla necessità di indirizzare e coordinare il processo valutativo dei candidati naturali per la distribuzione primaria (i terminali GNL) e di quelli designati dalla direttiva (i porti), sull’opzione di realizzare o meno un centro di stoccaggio e distribuzione per i diversi usi.

La questione non è metodologica. E’ molto importante per evitare inutili sprechi di risorse. E’ essenziale per garantire i margini di profitto degli investitori e per ottimizzare il prezzo al consumo finale che assicurerà o meno la diffusione e i benefici sociali del GNL.  Non è sufficiente  realizzare un qualche stoccaggio a terra “a qualunque costo”; perché se la componente distributiva del costo del  GNL per l’utente finale “si mangerà” i benefici potenziali del prodotto, come accade oggi con il trasporto su strada del prodotto dalla Spagna o dalla Francia, gli investitori non raggiungeranno i livelli di domanda necessari per il recupero dei costi e il GNL sarà solo una grossa delusione per tutti. Tutti i più importanti porti nazionali  dovrebbero valutare in maniera approfondita se fare o meno uno stoccaggio  approvvigionato via mare. Vista l’attuale convenienza potenziale del GNL (anche se è crollato il prezzo del petrolio, anche il prezzo del GNL in Europa è sceso parecchio), e le capacità di rifornimento richieste dalle navi, è difficile immaginare che la fornitura alle navi nei porti della rete centrale delle TEN-T (per definizione, porti con traffici che superano importanti soglie di traffico) possa essere garantita da un sistema distributivo con sole autocisterne, o con una bettolina di bunkeraggio proveniente da altri porti/terminali di GNL.  La preoccupazione del Piano non dovrebbe essere quella di ridurre al minimo i porti delle TEN-T dove realizzare gli stoccaggi, perché se l’obbligo è di assicurare la circolazione di tutte le tipologie navali  e dei veicoli pesanti nella rete TEN-T, sarà invece importante realizzare, ove tecnicamente fattibile in condizioni di sicurezza e ove giustificato dall’analisi costi-benefici estesa agli aspetti ambientali, uno  stoccaggio in ogni porto della rete centrale, opportunamente dimensionato sia sulla domanda marittima che su quella  distributiva terrestre.  Una distribuzione ottimale del prodotto, sufficientemente diffusa e concorrenziale, è una condizione essenziale per il successo stesso della strategia GNL. Pochi stoccaggi portuali, con l’operatività di alcuni porti dipendente da bettoline che non arrivano, è uno scenario rischioso e monopolistico, che non farà bene al GNL.

Tabella 1: L’obbligo di effettuare l’analisi costi benefici dei progetti nella normativa vigente

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Letto 2385 volte Ultima modifica il Giovedì, 21 Gennaio 2016 19:07
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