Mercoledì, 28 Maggio 2014 13:02

Nimby, accettabilità sociale, analisi costi-benefici e partecipazione: serve un nuovo approccio per la realizzazione delle infrastrutture in Italia In evidenza

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“Gli dei hanno dato agli uomini due orecchie e una bocca per poter ascoltare il doppio e parlare la metà”. (Talete).

Negli ultimi anni sono stati registrati notevoli fenomeni di dissenso sociale relativi alla realizzazione di opere ritenute impattanti. Le opere contestate sono passate da 194 nel 2002 a 382 nel 2012-2013. Di queste, circa il 7,6% sono rappresentate da infrastrutture (principalmente stradali e ferroviarie), cresciute a dismisura nell’ultimo anno (nel 2011 erano infatti il 4,8%). 

Recentemente, al fenomeno tradizionale del Nimby (Not in My Back Yardse ne stanno aggiungendo altri, altrettanto pericolosi, quali il NIMTOO (Not In My Term Of Office, ossia non nel mio mandato elettorale) che comporta la strumentalizzazione di determinate infrastrutture a fini politico-elettorali. [1].

L’integrazione tra i due fenomeni  – uno sociale, l’altro politico – sta determinando, oltre ad un involuzione della politica infrastrutturale nazionale e locale ed una stagnazione nell’avanzamento progettuale di opere potenzialmente utili, anche situazioni sociali emergenziali.

Le forme di lotta messe in piedi dagli oppositori – che vanno dall’organizzazione di meeting ed eventi, ai blocchi di tratti stradali e ferroviari, dagli esposti alla magistratura alle forme di lotta più radicali – oltre ad impedire o rallentare (con una dilatazione notevole dei tempi di costruzione) la realizzazione di opere necessarie allo sviluppo del Paese, comportano anche dei costi impliciti (o esternalità indirette) legate, ad esempio, all’incremento dei tempi di realizzazione delle opere, ai costi di ricostituzione delle opere danneggiate, al costo aggiuntivo sostenuto per il dispiego di forze di polizie impegnate a garantire l’ordine e la sicurezza dei luoghi oggetto di contestazione e, più in generale, ai costi che le imprese private costruttrici devono sostenere per proteggere i propri beni strumentali.

Per risolvere tali situazioni conflittuali è necessario comprendere fino in fondo i reali motivi del dissenso, e non criticare aprioristicamente fenomeni di questo tipo o reprimerli in maniera violenta; infatti, se si considera la manifestazione del dissenso nei confronti di opere infrastrutturali ritenute impattanti come un fenomeno dettato solamente dalla irrazionalità, tale fenomeno sarà destinato ad aumentare sempre di più.

Dall’analisi dei diversi progetti di ricerca nazionali ed internazionali condotti negli ultimi anni e finalizzati a comprendere le principali motivazioni dell’opposizione sociale riconducibile alla realizzazione delle infrastrutture, emergono una serie di cause che accomunano gli oppositori locali, tra le quali;

  • la scarsa conoscenza delle caratteristiche delle infrastrutture proposte;
  • l’ineguale distribuzione degli effetti economico-territoriali imputabili alla differente ripartizione dei benefici e dei costi economici, sociali ed ambientali, che viene percepita come fattore di ingiustizia spaziale;
  • la mancanza di una comunicazione chiara nei confronti della collettività;
  • il mancato coinvolgimento degli stakeholder locali nel processo decisionale.

In altri termini, la grande problematica che porta alla nascita delle contestazioni sociali verso talune opere infrastrutturali risiede nell’approccio tipicamente adottato dalle Amministrazioni nazionali per la realizzazione delle infrastrutture, che rientra all’interno di schematizzazioni concettuali conosciute, a livello internazionale, come DAD (Decide, Announce, Defende), e che si articola nel decidere di voler realizzare una determinata opera – senza coinvolgere la collettività nei processi decisionali – e nell’annunciarla pubblicamente, difendendola a spada tratta. La figura seguente schematizza l’approccio DAD.

approccio_DAD2

 Un approccio di questo tipo, che esclude le comunità locali dalle dinamiche di governo del proprio territorio, contribuisce alla radicalizzazione dello scontro. Alla base di tale approccio, purtroppo diventato lo standard, vi è una constatazione potenzialmente corretta, ma proceduralmente sbagliata: è probabile, infatti, che la scelta di realizzare una specifica opera (si pensi, ad esempio, ad un passante ferroviario o ad una infrastruttura per il trattamento dei rifiuti, ad un rigassificatore, ad un impianto a GNL, un sistema filoviario, etc) sia corretta e giustificata da studi e analisi, ma questo non significa che quella decisione debba essere accettata in maniera dogmatica dalle comunità locali. Per uscire da tali situazioni, potenzialmente pericolose, è indispensabile cambiare metodo, passando da un approccio del tipo “Non esistono alternative” ad uno “Esistono differenti alternative di progetto, e quella proposta è, da un punto di vista economico-sociale ed ambientale, la migliore”. In tale ottica, l’approccio DAD dovrebbe trasformarsi in un approccio un po’ più articolato che potremmo definire CIAID[2] (Compare, Involve, Argue, Improve, Decide), che preveda:

  • la redazione di attente valutazioni economico-sociale ed ambientali[3], attraverso le quali valutare le differenti varianti/alternative di progetto, oltre alle localizzazioni ottimali di progetto;
  • il coinvolgimento della collettività nei processi decisionali;
  • la mitigazione delle esternalità evidenti e la compensazione delle esternalità non ulteriormente mitigabili.

L’approccio CIAID è schematizzato dalla figura seguente.

approccio_CIAID3 

In un approccio come quello proposto non basta che l’opera prescelta sia utile per la collettività e che le alternative di progetto individuate siano quelle che massimizzino il beneficio pubblico, ma occorre anche che la localizzazione proposta risulti economicamente efficiente e socialmente equa, con riferimento all’eterogenea redistribuzione delle esternalità sul territorio. La giusta monetizzazione degli impatti esterni contribuisce a creare le condizioni per il giusto riconoscimento monetario (compensazione) alle Comunità che subiscono in misura maggiore il “danno” attribuibile alla realizzazione di una specifica opera[4]. In tale situazione, per le opere per le quali è ragionevole prevedere una contestazione sociale, dovrebbe essere sancita l’obbligatorietà di un’analisi costi-benefici, allargata alle componenti ambientali in grado di dimostrare:

  • la coerenza tra i bisogni della collettività e le opere/infrastrutture prescelte per soddisfare tali bisogni;
  • che le alternative proposte ed incluse nello Studio di Fattibilità sono quelle in grado di rendere massima la differenza tra i benefici economico-sociali e le esternalità ambientali.

Il secondo passo dovrebbe essere quello di coinvolgere, sin da subito, le comunità locali nel processo decisionale, in maniera partecipativa ed inclusiva. Infatti, le principali problematiche che si sono registrate nel nostro Paese hanno riguardato:

  • un coinvolgimento successivo all’annuncio di realizzare l’impianto oggetto di contestazione, quando il conflitto è già sorto;
  • una modalità di coinvolgimento tesa alla condivisione di informazioni e non al coinvolgimento nella fase deliberativa vera e propria; in tali situazioni, permane il potere potestativo da parte delle amministrazioni locali, escludendo dalle decisioni gli oppositori.

Purtroppo oggi si tende a considerare come procedimento partecipativo ed inclusivo anche forme embrionali di partecipazione dei cittadini alle decisioni, come i consigli comunali aperti, l’invio di report periodici sulle attività, la possibilità di esprimere obiezioni in sede di VIA o all’apertura di tavoli di concertazione allargati ai cittadini. Ovviamente, coinvolgere i cittadini solo per informarli circa uno specifico progetto infrastrutturale o programma di sviluppo non è un processo partecipativo: non lo è perché la stragrande maggioranza dei tavoli di concertazione, di concertazione non sono, avvicinandosi sempre di più a convegni nei quali si presentano i risultati preliminari delle valutazioni senza acquisire osservazioni e feedback dagli stakeholder di progetto e, peggio, confondendo e sovrapponendo i concetti di comunicazione con quelli di partecipazione.

Di contro, un vero processo partecipativo deve necessariamente prevedere la presenza di un organismo di derivazione pubblica, investito dell’autorità necessaria. Infatti, la partecipazione dei cittadini ai processi decisionali, per essere definita tale, deve essere inclusiva[5], ampia ed istituzionalizzata.

A tal riguardo, in taluni Paesi europei – come la Francia – sono state create delle Autorità specifiche, vere e proprie arene deliberative, che hanno la finalità di facilitare un confronto preventivo tra i portatori di interessi, e dove l’Autorità gioca un ruolo di “parte terza”, moderando i lavori e facilitando la presa di decisioni. L’obiettivo è quello di informare la collettività circa specifici progetti e recepire indicazioni, osservazioni e consigli, concludendo la fase dibattimentale con una deliberazione condivisa. L’implementazione di un percorso simile nel nostro Paese avrebbe il vantaggio di creare le basi per il confronto costruttivo tra Amministrazioni appaltanti, soggetti realizzatori, associazioni ambientaliste e comitati civici, verso una ricomposizione graduale dei conflitti emergenti.

Ma attenzione: affinché queste authority possano assolvere al ruolo di facilitazione del confronto e mitigazione dei conflitti è necessario che nella definizione delle modalità operative di funzionamento delle stesse vengano rispettati tre elementi essenziali, e cioè:

  • sia prevista la possibilità (e vi sia la volontà) di modificare i progetti sulla base delle indicazioni che dovessero emergere in fase di confronto;
  • vi sia la volontà di rimettere in discussione l’articolazione e la proceduralizzazione dei progetti di investimento;
  • siano adottati processi decisionali inclusivi di natura deliberativa (e non semplicemente informativa).

Un percorso articolato come quello descritto nelle pagine precedenti deve necessariamente prevedere un ruolo attivo da parte delle Istituzioni (nazionali e locali), affinché:

  • si implementino dei percorsi amministrativi di autorizzazione che prevedano la partecipazione attiva della collettività nei processi decisionali;
  • si stabiliscano, con legge, i compiti e le modalità operative delle Autorità dibattimentali e i meccanismi di funzionamento interno e gli effetti del dibattitto pubblico.

Un punto di partenza interessante a tal riguardo è la nuova legge regionale toscana in materia di partecipazione (LR n. 46/2013[6]), approvata nello scorso mese di agosto, che segue e rafforza le passate esperienze avviate in Toscana negli ultimi anni grazie alla precedente norma regionale (LR 69/2007) che ha rappresentato, in molti sensi, un caso pilota in Italia, finanziando 116 processi partecipativi locali, che hanno riguardato progetti di recupero urbanistico e bilanci partecipativi, opere pubbliche e politiche sociali, iniziative nelle scuole, localizzazione di impianti energetici o per il trattamento dei rifiuti, ossia tutte opere potenzialmente critiche. Ripartiamo da queste best practice ed implementiamo nel nostro Paese un processo realmente partecipativo per la creazione di consenso sociale sulle grandi decisioni infrastrutturali.


[1] Secondo i dati dell’Osservatorio Nimby Forum, in prima fila, sul fronte della protesta ci sono i Comitati civici, con il 24,2%, seguiti a stretto giro dai soggetti politici locali, 20,7% e dai Comuni, 18,3%.

[2] Per approfondimenti, D. Aspromonte et al, I Servizi Pubblici Locali e la crisi del ciclo dei rifiuti, Giannini Editore, 2012.

[3] Banca d’Italia sottolinea come “il fatto che una certa opera sia obiettivamente poco motivata (o comunque motivata sulla base di argomenti mal espressi e poco verificabili) in termini di costi e benefici per l’intera collettività nazionale, rende più probabile l’insorgere di una opposizione legata agli interessi particolari della specifica comunità ospitante”, in Le scelte di localizzazione delle opere pubbliche: il fenomeno Nimby, Banca d’Italia, Occasional Papers, Aprile 2011.

[4] Cfr. D. Aspromonte et al, Fattibilità e Progetto. Territorio, Economia e Diritto nella valutazione preventiva degli investimenti pubblici, Franco Angeli, Milano, 2010.

[5] A tal proposito Palombo osserva come “solo il coinvolgimento di una pluralità di attori assicura che le scelte effettuate saranno non solo corrette (cioè coerenti con i loro bisogni), ma anche praticabili (cioè coerenti con le loro disponibilità d’azione)”, PALOMBO M., La valutazione partecipata e i suoi effetti, in RIV, a VII, n° 25, 2003.

[6] Bollettino Ufficiale n. 39, parte prima, del 7 agosto 2013.

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Letto 10210 volte Ultima modifica il Giovedì, 21 Gennaio 2016 19:10
Donatello Aspromonte

Analista economico, esperto in analisi costi-benefici di progetti e politiche di investimento e valutazioni di sostenibilità economica, sociale ed ambientale.

Sito web: plus.google.com/+DonatelloAspromonte?rel=author

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